當前，粵港澳三地數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)要素市場不斷擴大，正在引領數(shù)字中國建設，大灣區(qū)因而逐步成為我國探索跨境數(shù)據(jù)流動的“先行示范區(qū)”。恰逢其時，今年6月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與香港特區(qū)政府創(chuàng)新科技及工業(yè)局簽署《關于促進粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動的合作備忘錄》，旨在促進大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動。然而，“一國兩制三法域”的法治結(jié)構(gòu)在一定程度上制約著海量數(shù)據(jù)在大灣區(qū)便捷流動中的價值釋放。法律是治國之重器，良法是善治之前提。粵港澳需要以法治作為大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的最大公約數(shù)，為跨境數(shù)據(jù)流動提供規(guī)范依據(jù)和制度保障。

　　灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動的制度理性

　　從區(qū)域升級角度而言，可率先建成數(shù)據(jù)大市場。數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的情境下，加快培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場，全面激活數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)力，將使我國在全球數(shù)字競爭中抓住先機、爭取主動、搶占未來發(fā)展制高點。當前，粵港澳數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模不斷擴大，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長趨勢，賦能大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展無限空間。數(shù)據(jù)潛藏的巨大價值在交換中方可實現(xiàn)，并在流動利用中產(chǎn)生更高的附加值。唯有打破“數(shù)據(jù)孤島”，喚醒“沉睡數(shù)據(jù)”，才能避免寶貴數(shù)據(jù)淪為“儲存負擔”。伴隨粵港澳數(shù)據(jù)體量指數(shù)型爆炸增長、跨境流動頻次持續(xù)加密，良好的大灣區(qū)數(shù)字生態(tài)逐漸生成，數(shù)據(jù)生產(chǎn)力得到進一步釋放，可為率先建成全國統(tǒng)一大數(shù)據(jù)市場奠定堅實的信息資源基礎。

　　從融合協(xié)同角度而言，可支持港澳更好融入國家發(fā)展大局。加快塑造“數(shù)字灣區(qū)”背景下，唯有堅持灣區(qū)融合與協(xié)同發(fā)展的道路，推動數(shù)據(jù)跨境流動更好釋放“數(shù)字紅利”，才能使港澳在融合國家發(fā)展大局中實現(xiàn)自身更好發(fā)展。而在粵港澳融合發(fā)展過程中，起到“牛鼻子”作用的要素便是數(shù)據(jù)。當前，粵港澳數(shù)據(jù)處理設施“硬聯(lián)通”逐步強化、技術應用趨于一體化、海關數(shù)據(jù)互通和監(jiān)管互認，并開始了衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)共享的初步探索，大大拉近了三地的時空距離，緊密了彼此的經(jīng)濟社會融合程度。暢通數(shù)據(jù)跨境流動，無疑將進一步推動粵港澳關系變得更加密切。質(zhì)言之，海量的科技數(shù)據(jù)、文化數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)等在粵港澳三地相互流動，有助于在推動“數(shù)字灣區(qū)”建設中強化“9+2＞11”的協(xié)同合力效應，不斷豐富著“一國兩制”的實踐內(nèi)涵，形塑大灣區(qū)數(shù)據(jù)命運共同體。

　　從輻射效應而言，可為全球跨境數(shù)據(jù)流動提供灣區(qū)經(jīng)驗。數(shù)據(jù)的全球化屬性、資產(chǎn)屬性以及流動屬性日益增強，數(shù)據(jù)跨境流動日益成為新型全球化的重要特征。然而跨境數(shù)據(jù)流動中“三元悖論”等難題日益凸顯，即無法同時完全實現(xiàn)數(shù)據(jù)良好保護、數(shù)據(jù)保護自主權和數(shù)據(jù)跨境流動三大目標，成為各國亟待解決的難題。在大灣區(qū)“一國兩制三法域”獨特場域下，大灣區(qū)數(shù)據(jù)流動因而帶有跨境流動性質(zhì)。同時，海量數(shù)據(jù)不僅在灣區(qū)內(nèi)部快速流動，更借由勞動力、商品等生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)快速流動，這極大地拓寬了數(shù)據(jù)跨境流動經(jīng)驗的應用場域，幾乎所有國家都能在一定程度上借鑒灣區(qū)經(jīng)驗。如此一來，大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動實踐，將為全球跨境數(shù)據(jù)流動提供中國方案。

　　數(shù)據(jù)法律規(guī)范差異

　　客觀來看，粵港澳大灣區(qū)尚缺乏精準有效的數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)治理機制，現(xiàn)有數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則體系無法有力地支撐數(shù)據(jù)跨境流動的發(fā)展格局。

　　第一，數(shù)據(jù)法律體系差異。首先，粵港澳缺乏共同的上位數(shù)據(jù)法律規(guī)范進行調(diào)適。內(nèi)地數(shù)據(jù)法律體系由《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡安全法》等組成，香港不斷完善個人信息領域的立法，以《個人資料（私隱）條例》《跨境資料轉(zhuǎn)移條例》為基礎，適用廣泛的《個人資料保護法》則是澳門主要的數(shù)據(jù)信息法律。其次，粵港澳數(shù)據(jù)法律適用具有地域性，效力只及于本法域內(nèi)。數(shù)據(jù)跨界通用的天然屬性消弭著大灣區(qū)有形與無形壁壘，但三地法律效力的地域拘束力不能契合數(shù)據(jù)消解時空的特殊規(guī)律。最后，粵港澳數(shù)據(jù)立法模式存在明顯差異。內(nèi)地與香港在數(shù)據(jù)跨境流動領域采取分散立法模式，形成了以綜合性法律為基底、以數(shù)據(jù)跨境具體規(guī)范為補充的法律架構(gòu)，而澳門采取統(tǒng)一立法模式，盡管關于數(shù)據(jù)的法典不多，但對數(shù)據(jù)跨境的行為、一般規(guī)則以及例外情況都作出規(guī)定。

　　第二，數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管差異。內(nèi)地基于數(shù)據(jù)主權和國家安全考慮，數(shù)據(jù)出境監(jiān)管立足“安全”本位?！稊?shù)據(jù)出境安全評估指南》《個人信息出境安全評估辦法》均明確，須具有合法、正當、必要的出境目的，且經(jīng)安全評估后不影響國家安全、公共利益與個人信息安全的方可出境。香港《個人資料（私隱）條例》第33條列明了進行數(shù)據(jù)跨境流轉(zhuǎn)須符合三項條件之一，但事實上香港特區(qū)政府并未對個人數(shù)據(jù)跨境流動進行過多限制，針對愈發(fā)頻繁的數(shù)據(jù)跨境流動需求，兩次適應性地出臺了《跨境資料轉(zhuǎn)移指引》。澳門的個人信息出境遵循“嚴格立場”，確立的基本原則有：數(shù)據(jù)接收地的法律體系須符合由個人資料保護辦公室認定的“適當保護程度”，主要考察數(shù)據(jù)性質(zhì)、轉(zhuǎn)移目的、期間或處理計劃等指標；符合澳門的法律規(guī)則、事業(yè)規(guī)則和安全要求；但個人資料保護辦公室尚未宣告任何國家或地區(qū)達到適當保護程度的要求。

　　第三，數(shù)據(jù)糾紛解決差異。香港采取行政主導的糾紛解決模式，個人資料（私隱）專員在處理個人數(shù)據(jù)流動糾紛中扮演著重要角色。澳門實行司法為主的糾紛解決方式，針對個人資料糾紛，澳門特區(qū)政府通過確立“個人資料權”以司法途徑解決，由法院就數(shù)據(jù)爭議問題作出裁判。內(nèi)地則采取行政、司法二元數(shù)據(jù)糾紛解決模式，面對數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)引起的糾紛，在爭議解決主體尚不明晰的情況下，行政介入在內(nèi)地糾紛解決中發(fā)揮重要作用，阿里壟斷行政處罰、美團“二選一”被罰等即為例證。目前內(nèi)地正在探索建立數(shù)據(jù)糾紛行政調(diào)解和約談制度，旨在定分止爭于訴前。同時，廣州互聯(lián)網(wǎng)法院成立了全國首個涉數(shù)據(jù)糾紛專業(yè)合議庭，集中管轄轄區(qū)內(nèi)涉及數(shù)據(jù)糾紛的一審案件，“證成司法”也是涉數(shù)據(jù)糾紛案件的重要解決進路。

　　形塑三維動態(tài)性數(shù)據(jù)法治結(jié)構(gòu)

　　基于大灣區(qū)法秩序的獨特性和包容性，可建構(gòu)與全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展趨勢相適應的三維動態(tài)性數(shù)據(jù)法治結(jié)構(gòu)，進而推動大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動。

　　第一，縱向法治結(jié)構(gòu)。即以由上至下（中央頂層設計→粵港澳→行業(yè)自治）的授權方式建構(gòu)全國性數(shù)據(jù)法律體系。首先，大灣區(qū)數(shù)據(jù)法治協(xié)同建設，經(jīng)常性涉及中央事權和港澳特區(qū)高度自治權，適宜由中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、發(fā)揮主導作用。可充分發(fā)揮大灣區(qū)建設領導小組的作用，釋放中央主導型跨境治理機構(gòu)的治理效能，通過先急后緩、先易后難、先局部后整體的漸進方式，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)規(guī)則銜接。其次，可通過特別地區(qū)的跨境數(shù)據(jù)流動試點推進規(guī)則銜接。當前，中央鼓勵深圳先行示范區(qū)、橫琴和前海合作區(qū)先行先試、大膽創(chuàng)新，以點破面，為大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接積累豐富經(jīng)驗。最后，分行業(yè)推進數(shù)據(jù)流動區(qū)域示范法的廣泛適用。在中央的指導下，根據(jù)粵港澳三地政府部門的指引，組織三地法律專家與專業(yè)人士成立起草課題組，按照先急后緩、先易后難的方式制定灣區(qū)數(shù)據(jù)示范法，為“9+2”城市立法機關提供范本。

　　第二，垂向法治結(jié)構(gòu)。即以由下至上（行業(yè)自治→粵港澳→中央頂層設計）的先行先試方式推動數(shù)據(jù)法治建設經(jīng)驗上升為全國性法律制度。梳理粵港澳三地數(shù)據(jù)法律規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，當前諸多領域存在大面積的立法規(guī)制空白，在此情境下，從自下而上的維度塑造法治結(jié)構(gòu)亦是重要進路。首先，發(fā)揮粵港澳三地數(shù)字行業(yè)協(xié)會及相關社會組織作用，總結(jié)歸納當前大灣區(qū)數(shù)據(jù)流動中行之有效的實踐經(jīng)驗和通行標準，力求明確重點領域、重點行業(yè)的數(shù)據(jù)規(guī)則清單。其次，粵港澳三地政府依據(jù)當前大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動現(xiàn)狀，對數(shù)據(jù)規(guī)則清單予以認可并逐步細化，再通過行政協(xié)議、區(qū)際示范法等方式推動行業(yè)經(jīng)驗在三地立法施行落地，推動建立趨同化的數(shù)據(jù)規(guī)范。再次，在條件成熟時，由廣東省政府會同港澳特區(qū)政府，提請中央制定跨境數(shù)據(jù)流動的法律規(guī)范。

　　第三，橫向法治結(jié)構(gòu)。即探索大灣區(qū)數(shù)據(jù)法律沖突的調(diào)適之道，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則銜接的結(jié)構(gòu)優(yōu)化進路?；浉郯娜刂黧w共同調(diào)適數(shù)據(jù)法律沖突，攜手推動數(shù)據(jù)跨境流動。首先，以“灣區(qū)行政”的治理理念，塑造法制統(tǒng)一觀念，積極利用現(xiàn)有的立法權限推動數(shù)據(jù)協(xié)同立法。其次，推動數(shù)據(jù)跨境流動的協(xié)同監(jiān)管?？衫谜邇?yōu)勢依托現(xiàn)有平臺，組建大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動管理機構(gòu)，制定大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動的具體規(guī)則，統(tǒng)一數(shù)據(jù)流動標準和條件，并加強對數(shù)據(jù)流動的監(jiān)督。再次，探索建立“分區(qū)域+聯(lián)合型”的數(shù)據(jù)多元化糾紛解決模式，針對同一區(qū)域的數(shù)據(jù)糾紛可適用司法途徑，而針對跨區(qū)域的數(shù)據(jù)糾紛則優(yōu)先適用調(diào)解和仲裁的方式，逐步形成具有灣區(qū)特色的數(shù)據(jù)糾紛靈活解決機制。最后，可組建大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動聯(lián)盟，構(gòu)建數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)交易、數(shù)字平臺糾紛內(nèi)部解決等方面的協(xié)同機制。

　?。ㄗ髡叻謩e系廣東工業(yè)大學粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理與法治保障研究中心副主任和科研助理 馮澤華 劉向東）