自2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出打造南沙粵港澳全面合作示范區(qū)以來，官方曾多次印發(fā)文件，將宏偉藍圖逐步細化為路線圖。
2022年6月，國務(wù)院印發(fā)《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（下稱“《南沙方案》”），將南沙定位為立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界的重大戰(zhàn)略性平臺。一年多來，南沙開發(fā)開放持續(xù)提速，發(fā)展能級不斷提升，取得階段性成果。
如果說《南沙方案》是推進南沙建設(shè)的基礎(chǔ)性文件，《南沙條例》則是強化南沙建設(shè)的法治保障。
2024年是《南沙方案》第一階段目標的攻堅之年，需要以新突破進一步擴大南沙開發(fā)開放的力度。在這關(guān)鍵時期，廣東以立法的形式將一批省級管理權(quán)限集中下放南沙，將賦予南沙更大自主權(quán)，支持南沙進一步改革創(chuàng)新，深化南沙面向世界的粵港澳全面合作，縱深推進“一點兩地”新定位下的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。
條例背后
推動支撐南沙的體制機制加快成熟
事實上，省級層面立法支持區(qū)域發(fā)展對于廣東來說并非首次，《廣東省中新廣州知識城條例》《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》《深汕深度合作區(qū)條例》等都是先例。
細數(shù)這些條例公布的時間節(jié)點可以得出共通的特點——區(qū)域發(fā)展到一定程度時，需要進一步破除發(fā)展路上的各種障礙以釋放區(qū)域活力。
例如，《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》（簡稱“《橫琴條例》”）在去年3月發(fā)布。彼時距離《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》印發(fā)已過去一年多時間，合作區(qū)建設(shè)取得良好的開局，但仍存在管理執(zhí)行機構(gòu)職能定位、權(quán)責關(guān)系還不夠清晰，與澳門一體化發(fā)展還有待加強等問題?！稒M琴條例》在破解這些問題上提出了針對性條款，條例印發(fā)后合作區(qū)建設(shè)明顯加快。
與橫琴類似，本次《南沙條例》也是在一年半這個時間節(jié)點印發(fā)。目的性明顯，也是希望厘清南沙發(fā)展建設(shè)上各方的權(quán)責，破除目前南沙發(fā)展的各種障礙，充分激活各方能動性。
《南沙條例》明確，廣州市人民政府應(yīng)當落實主體責任，加強領(lǐng)導，主動協(xié)調(diào)推動，建立健全工作機制，做好南沙建設(shè)發(fā)展的整體謀劃和組織實施工作；南沙區(qū)人民政府應(yīng)當具體執(zhí)行與南沙建設(shè)發(fā)展相關(guān)的制度與政策措施。
在省級層面，則更加強調(diào)省人民政府、省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，對外協(xié)同港澳、對內(nèi)協(xié)調(diào)省內(nèi)有關(guān)單位，支持推動解決重大問題?！赌仙硹l例》還要求，省人民政府定期聽取南沙建設(shè)發(fā)展情況報告；省人民政府有關(guān)部門建立辦理涉南沙事項的綠色通道，支持重大項目建設(shè)和體制機制創(chuàng)新。這些安排將有利于為南沙建設(shè)匯聚更多資源。
從更廣的范圍來看，《南沙條例》屬于落實《南沙方案》的一塊重要“拼圖”，其發(fā)布意味著國家省市支撐《南沙方案》的政策機制走向成熟。
在省層面上，目前省南沙工作領(lǐng)導小組、省南沙工委、省南沙辦三級工作體系完成搭建，實現(xiàn)省市區(qū)三級152個單位扁平化聯(lián)動推動落實《南沙方案》。
在國家重點部門的支持上，本月初，國家發(fā)改委、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持廣州南沙放寬市場準入與加強監(jiān)管體制改革的意見》，提出先立后破，以標準先行、場景開放、資本推動、產(chǎn)業(yè)匯聚、體系升級為原則優(yōu)化市場環(huán)境，加強和規(guī)范全流程監(jiān)管，讓更多首創(chuàng)性改革措施在南沙形成。
此外，最高人民法院也在去年10月印發(fā)了《關(guān)于為廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作提供司法服務(wù)和保障的意見》，支持廣州南沙人工智能、智慧城市等領(lǐng)域司法保護規(guī)則，加強對關(guān)鍵核心技術(shù)和產(chǎn)業(yè)變革領(lǐng)域司法保護。
在此基礎(chǔ)上，《南沙條例》應(yīng)運而生。“制定《條例》是保障推動南沙高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求?！睆V州市人大常委會副主任唐航浩表示，立法將破解南沙管理體制機制與建設(shè)發(fā)展需求不相匹配，與港澳和國際民商事規(guī)則銜接機制對接不夠緊密，跨境要素流動不夠順暢等問題，同時，將南沙在推動科技創(chuàng)新、深化開放合作、支持港澳參與建設(shè)等方面積累的有益經(jīng)驗上升為法規(guī)條文，為南沙高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障。
何以南沙？
大灣區(qū)“一點兩地”新定位下讓其先行先試
為何南沙如此重要，需要廣東出臺專門性法律條律支撐發(fā)展？這需要立足粵港澳大灣區(qū)的角度看待南沙。
此前，在《南沙條例》草案審議階段，廣東省人大常委會法工委副主任陳永康接受媒體采訪時透露，廣東2024年將開展大灣區(qū)立法保障專題調(diào)研，編制涉大灣區(qū)立法專項計劃，抓緊出臺南沙深化面向世界的粵港澳全面合作條例，推進港澳青年在大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、大灣區(qū)藥品醫(yī)療器械合作、大灣區(qū)氣象合作發(fā)展等相關(guān)立法。
也就是說，本次《南沙條例》屬于推進大灣區(qū)立法工作的重要組成。
“一點兩地”的戰(zhàn)略定位，在時代坐標上明晰了粵港澳大灣區(qū)所處的歷史方位。新定位下，大灣區(qū)如何互通互融互振，需要有“一域”來貫通“全局”。
南沙，作為粵港澳大灣區(qū)四大合作平臺之一——立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界的重大戰(zhàn)略性平臺，正是“撬動”大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點。
國家省市從不同層面、不同維度給予南沙改革開放自由探索的權(quán)力和空間，其目的皆是希望南沙打造改革創(chuàng)新高地，為大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同聯(lián)動發(fā)展探路。
例如，國家部委支持南沙的相關(guān)政策也列入《南沙條例》中，包括建設(shè)粵港澳大灣區(qū)無人體系產(chǎn)業(yè)孵化基地、打造全國天然氣水合物研發(fā)和商業(yè)開發(fā)總部基地、加強農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū)建設(shè)、加強“廣東南沙”船籍港和智慧碼頭建設(shè)、探索推動注冊在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)的企業(yè)以保稅物流方式開展以船供為目的的高低硫燃料油混兌調(diào)和業(yè)務(wù)，以及加強廣州期貨交易所、期貨產(chǎn)業(yè)園以及粵港澳大灣區(qū)（廣州南沙）跨境理財和資管中心建設(shè)等。
與此同時，國家省市也賦予了南沙先行先試的權(quán)力。
例如，《南沙條例》中明確提出讓南沙在法治框架內(nèi)率先在改革開放重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽探索、先行先試；三部委聯(lián)合發(fā)布的意見中提出堅持改革創(chuàng)新，先立后破，讓更多首創(chuàng)性改革措施落地南沙。
“《南沙條例》明確根據(jù)南沙建設(shè)發(fā)展需要，按照‘能放則放’的原則，最大程度將有關(guān)權(quán)限依法下放，調(diào)整由南沙行使，努力實現(xiàn)‘南沙的事南沙辦’?！?/span>唐航浩表示，條例明確了各級各類權(quán)限的賦權(quán)路徑、方式，建立了放權(quán)賦能的長效機制。
放權(quán)賦能的同時，條例還創(chuàng)新容錯機制，規(guī)定鼓勵和支持南沙結(jié)合實際情況，在法治框架內(nèi)率先在改革開放重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽探索、先行先試；對探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免責或者減輕責任。
廈門大學立法研究中心執(zhí)行主任姜孝賢認為，“放權(quán)+容錯”是《南沙條例》的一大亮點。“第一，在放權(quán)提效方面，態(tài)度更加明確，力度更大。將治理權(quán)限授權(quán)給公民、企業(yè)最緊密的治理層級，有利于提高治理的正當性和效能。第二，改革充滿各種不確定性，必然是一個不斷試錯的過程，需要相應(yīng)的容錯機制作保障。對創(chuàng)新容錯進行明確規(guī)定，具有引領(lǐng)意義?！?/p>
落腳點
厚植新質(zhì)生產(chǎn)力，釋放開放合作新活力
“可執(zhí)行性”是條例的生命力。《南沙條例》立足南沙實際，將《南沙方案》的五大任務(wù)進一步細化，為南沙深化面向世界的粵港澳全面合作劃定了任務(wù)路線圖：
強化協(xié)同港澳——在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、營商環(huán)境、人文交流、民生合作等方面，著力推進規(guī)則銜接、機制對接，深化粵港澳互利共贏合作。
強化面向世界——在深化對外金融貿(mào)易合作、增強國際航運物流樞紐、構(gòu)建國際交往新平臺，建設(shè)推廣全球溯源中心等方面加大力度，主動對接、吸納高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，構(gòu)建高水平對外開放門戶。
具體來看，科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對外開放、規(guī)則銜接、城市建設(shè)是《南沙條例》設(shè)立的南沙深化開發(fā)開放五大落腳點。
其中，《南沙條例》將《南沙方案》五大任務(wù)中的 “建設(shè)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作基地”拆分為“科技創(chuàng)新”和“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”兩個章節(jié)，將任務(wù)細化，對于南沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、未來布局有了更加清晰的定位。
條例明確，優(yōu)化南沙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，布局深海、深空、深地等新興領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)集群，科學謀劃未來產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展集成電路與半導體、生物醫(yī)藥、商業(yè)航天、人工智能、新能源汽車與新型儲能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、綠色化發(fā)展。
南沙區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長魏敏介紹說，我們將充分利用好《南沙方案》賦予的三大財稅政策以及國家部委和省市等陸續(xù)出臺的各項專項支持政策，比如說最近三部委聯(lián)合印發(fā)的意見中賦予南沙率先在生物醫(yī)藥、新能源、商業(yè)航天、海洋科學、服務(wù)貿(mào)易、特色金融、綠色低碳以及種業(yè)等11個領(lǐng)域放寬市場準入、先行先試的權(quán)限。“接下來，南沙將強化政策帶動與動能培育，聚力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化攻堅，推動產(chǎn)業(yè)動能接續(xù)和優(yōu)勢再造，打造大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地?！?/span>
除了產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外，條例還在營商環(huán)境、人文交流、民生關(guān)切等方面作出規(guī)定，推動粵港澳合作。其中的不少內(nèi)容，南沙已取得階段性成果，《南沙條例》將在法律層面上將這些內(nèi)容固定，并推動南沙作出進一步探索。
“條例中關(guān)于粵港澳規(guī)則銜接、機制對接的內(nèi)容多立足于近年南沙的改革發(fā)展實踐，帶有濃厚的南沙‘色彩’，非常接地氣?！?/span>廣東外語外貿(mào)大學法學院（廣東涉外律師學院）教授江保國注意到，南沙自2017年起在國內(nèi)率先提出并啟動探索試行商事登記確認制改革，推動商事登記的行為屬性由行政許可事項調(diào)整為行政確認事項，賦予市場主體更大的經(jīng)營自主權(quán)，降低營商成本。
此次條例將該經(jīng)驗上升為立法規(guī)則，明確支持南沙探索實行商事登記確認制，優(yōu)化辦理流程，向投資者提供商事登記一站式辦理服務(wù)，探索建立與港澳、國際接軌的市場主體登記管理制度。
“法治是南沙建設(shè)發(fā)展的重要保障?！?/span>廣東省司法廳副廳長李燕梅表示，接下來，將在法治領(lǐng)域持續(xù)、精準實施支持政策，按照“應(yīng)放盡放”的原則將一批省級管理權(quán)限集中下放給南沙行使，全面提升南沙法治化水平，推動南沙成為法治建設(shè)的重要踐行地，助力南沙在全面深化改革開放中勃發(fā)粵港澳大灣區(qū)核心引擎新活力。
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